Как исполнительная власть перетекает к аппарату. Об одной любопытной аналитической записке
Администрация Президента — один из самых влиятельных (с оговорками) органов власти в РФ. Её статус и компетенции не определены Конституцией, но все знают, что именно там принимаются принципиальные решения, которые определяют жизнь конституционных органов — парламента и Правительства. Этому можно дать простое объяснение: полномочия и влияние АП производны от президентских. Это несомненно так, но интересно другое: как президент и его аппарат смогли сконцентрировать такую власть?
Об этом сказано довольно много, но мне попался один примечательный эпизод, который, кажется, выпал из поля зрения исследователей.
В сентябре 1991 года газета «Московские новости» https://yeltsin.ru/archive/periodic/53792/ Аналитическую записку «Об организационно-политических проблемах, возникших в первые месяцы деятельности президентской власти в Российской Федерации», предназначенную президенту Ельцину и и.о. председателя ВС Хасбулатову.
Записка начинается с того, что после путча президент был вынужден де-факто забрать на себя исполнительную власть, которая, по законодательному замыслу, должна принадлежать Совмину (правительству) РСФСР, подотчётному представительной власти. Обратите внимание, что это написано за месяц до решения Съезда о чрезвычайных полномочиях президента для проведения радикальной экономической реформы.
В результате этого, пишут авторы записки, административный аппарат получил несвойственную ему роль:
В ситуации, когда предполагавшийся центр выработки политических решений оказался практически парализован, на первый план вышли совершенно иные структуры. Администрация президента, изначально даже не рассматривавшаяся как самостоятельный субъект политики, становится не просто политической единицей, но своего рода гиперструктурой, на которую замыкаются и от которой зависят все государственно-политические органы.
Проще говоря, есть регламентированная законом и подотчётная представительным органам структура исполнительной власти — правительство, а есть «дип стейт» — никому не подотчётный и существующий в тени аппарат президента, который незаметно для публики перехватывает функции правительства и реальную исполнительную власть.
У этого эпизода есть политический контекст: борьба между людьми вокруг президента, которая, что очень примечательно, развивалась вне публичной политической арены. Слив этой записки в газету, как я понимаю, был ходом одной из сторон в этой борьбе.
Сразу оговорюсь, что не имею в виду, будто в те дни сформировалась могучая АП, какой мы её знаем сегодня. Это не так, структура власти ещё многократно менялась в последующие 30 лет. Но этот эпизод даёт иллюстрацию характерного раздвоения исполнительной власти на два слоя: конституционно-фасадный и кулуарно-аппаратный.
Политическая наука привыкла изучать первый слой, а вот второй отдан на откуп комментаторам-кремленологам-«политологам». Как пишет Пьер Розанваллон в «Вon gouvernement», у нас нет теории правления, оно осуществляется на основе практического знания правителей.
Позже попробую доисследовать этот эпизод и докрутить эти мысли до более конкретных тезисов.
*«Московские новости» от 29 сентября 1991 года
